金敬东，1969年10月出生，西安公路交通科技大学硕士研究生毕业，高级工程师职称，现任交通部规划研究院公路所所长助理兼公路规划室主任、渭南市人民政府党组成员、市长助理。主持研究了《我国加入亚洲公路网发展战略研究》、《西部地区公路发展战略研究》、《十一五公路交通发展规划》等，并参与了《国家高速公路网规划》、《国家重点公路建设规划》等重大研究课题。

    2004年12月，国务院审议并通过了《全国农村公路建设规划》，标志着国家农村公路“五年千亿元”工程的正式启动。随后，为加强对全国农村公路建设的指导，提高建设管理水平，交通部又出台了《2005年农村公路建设实施意见》，该《意见》要求各地要按照“统筹规划、分级负责、因地制宜、分类指导、建养并重、协调发展”的方针，进一步加大政府投入，落实建设管理责任，充分发挥广大农民群众的积极性，加快农村公路的建设步伐。2005年6月，陕西省政府召开了全省农村公路工作会议，总结交流了“九五” 以来农村公路发展经验，分析了未来的发展形势，确定了进一步加快农村公路发展的新目标、新任务和新措施。上述文件出台和会议的召开，必将推动全国和陕西省农村公路进入一个崭新的发展阶段。
做为交通系统的挂职干部，在渭南工作期间，对农村公路的工作进行了一些思考，并在协助渭南市的交通工作特别是农村公路的建设与管理工作期间进行了一些探索，现总结如下。
    一、深刻认识加快农村公路建设步伐的必要性和紧迫性
    1、加快农村公路发展是实践“三个代表”重要思想的具体现。加快农村公路发展是广大农民群众获取切实的经济、政治和文化利益的有效途径，是促进先进生产力在农村的应用与推广，推动农村社会生产力的解放和发展，解决农村交通不畅带来的思想闭塞，促进农村文明进步等的基础条件。加快发展农村公路建设是实践“三个代表”重要思想的根本要求和具体体现。
    ——加快农村公路建设符合广大农民群众的根本利益。农村公路的建设，最直接的服务对象是广大农民，最直接的受惠者也是广大农民。农村公路的建设，可以大大改善和提高广大农村地区的交通条件，改善农民群众的生产生活条件，满足广大农民群众不断获得最大化经济、政治及文化利益的需要。
    ——加快农村公路发展可以促进先进生产力在农村的应用与推广，不断推动农村社会生产力的解放和发展。现代化的生产、生活方式，先进的生产力会随着交通的发展而发展。在交通发达的地方，先进生产方式会很快的传播、发展；而在交通闭塞的地区，先进生产方式的传播就比较困难，生产力的发展相对缓慢。完善的交通条件是先进生产力应用与推广的基础和载体。广大农村地区是我国生产力发展相对落后的地方，交通设施落后是造成其落后的主要原因。加快农村公路建设，改善农村地区的交通条件，为农村地区引进先进的生产经验和生产技术奠定基础，并促进先进生产力在农村的应用与推广，不断推动农村社会生产力的解放和发展。
    ——加快农村公路发展有利于解决农村交通不畅带来的思想闭塞问题，推进农村文明进步。农村公路交通条件的改善，在为城乡交流和农民出行提供极大的便利的同时，促进城乡居民之间思想和文化的交流，解决农村由于交通不畅所带来的思想闭塞问题，使农民的视野得以开拓，观念得以更新，促进先进思想和文化在农村的普及，推进农村文明进步。
    ——加快农村公路发展是提高公路网整体水平，实现交通新的跨越式发展的必然要求。改革开放以来，公路交通得到了快速发展，实现了交通的跨越式发展，使交通对经济发展的瓶颈制约得到缓解。但目前我国交通发展的整体水平与国民经济和社会发展的需要相比，特别是与发达国家的先进水平相比，仍存在较大差距。随着我国社会主义现代化进程的推进，以及全面建设小康社会奋斗目标的提出，我国经济总量和发展内涵都将提升到一个新的更高水平，这就要求交通在发展总量和发展内涵方面也必须提升到新的更高水平，实现新的经济发展形势和目标下交通新的跨越式发展。交通新的跨越式发展，就更加强调交通发展的整体性、协调性和可持续性，农村公路作为公路网的重要组成部分和干线公路网的支撑，由于发展相对滞后，影响和制约着交通运输的结构优化和整体功能的发挥。从交通发展的整体性、协调性、可持续性来讲，农村公路建设直接关系到路网整体水平的提高，离开了农村公路新的跨越式发展，也不可能实现交通新的跨越式发展。农村公路条件的改善和提高是实现交通新的跨越式发展的基础，加快农村公路发展是实现交通新的跨越式发展的必然要求。
    2、加快农村公路发展是解决“三农”问题的必然要求。农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题，没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康就没有全国人民的小康，解决好“三农”问题已成为目前全党工作的重中之重。农村公路作为农村地区最主要、最能适应农村经济发展和农业生产需求的交通方式，起着联系、保障农村经济活动和农业生产正常进行的作用。无论是增加农民收入，调整农业产业结构，还是加快城镇化进程都离不开农村公路。加快农村公路发展，改善农村生产和生活的基础设施条件，是发展农村经济、解决好“三农”问题的重要前提和基础条件。
    ——加快农村公路建设，可以增加农民收入，缩小城乡差距。推进农村小康建设、解决“三农”问题的关键是增加农民收入，而我国农民收入水平整体较低，与城市居民收入存在较大的差距，而且有逐年拉大的趋势。造成城乡收入差距的原因是多方面的，其中，农村道路交通设施短缺，交通条件差是主要因素之一。正是由于道路交通的不便，农村的生产投入成本和商品总成本高，市场的半径小，销售困难，农民的生产无法取得相应回报，极大的限止了农民收入的增加。加快农村公路建设，可使沿线农民通过对农村公路建设的建筑材料的供应、劳动力投入等方式，获得直接收入，增加农民收入渠道，提高农民的收入水平。另外，加快农村公路建设，可以使农村的交通条件大为改善和提高，为农副产品转化为商品创造条件，带动农副产品流通，使农民收入有所增加。
    ——加快农村公路建设，可以优化农业产业结构，发展农业经济。“经济发展，交通先行”，道路交通条件是农业资源配置优化，农村经济结构调整，农业经济发展的基本条件，这是多年来农业经济发展所验证的事实。在没有公路或公路交通条件差的地方，农业生产资源由于运输成本高，投入产出低,农民只能进行自种自给的小农生产，这些地区也正是由于交通闭塞、流通不畅，农业经济才长期处于一种以手工作业为主的落后的自然经济状态。加快农村公路建设，为农民从传统农业向以市场为导向的高附加值农业创造交通条件，使农村生产资料的调入和生产产品的运出方便快捷，可以充分发挥当地的资源优势，优化农村产业结构，促进当地经济发展。
    ——加快农村公路建设，可以加快发展乡镇企业，推进农村城镇化进程。农村城镇化是农村经济和社会发展的战略举措，是解决“三农”问题、全面建设小康社会的关键所在。我国农村小城镇的发展进程表明，农村城镇化进程其实就是产业和人口的集聚过程，其中产业集聚是农村城镇化的立足点。乡镇企业作为农村经济的重要力量，它的发展对吸纳农村富裕劳动力、促进农村小城镇建设具有巨大作用。近年来发展起来的小城镇大都是在乡镇企业聚集区或农村集贸市场处形成的。因此，只有大力发展乡镇企业，形成产业聚集区，才能解决农村富裕劳动力的问题，推进农村城镇化的进程。乡镇企业的生产、销售和发展必须以发达、便利的交通条件为前提，没有农村公路将难以实现乡镇企业以及小城镇建设的快速发展。加快农村公路建设，可以引导乡镇企业合理集聚，完善小城镇功能，壮大县域经济，促进农村剩余劳动力转移到小城镇就业，推进农村城镇化进程。以青岛市城阳区为例，农村公路修通前，大企业因道路不通不敢投资，农村公路修通后，大企业纷纷落户，也带动了当地的相关产业链条如纸壳加工、泡沫塑料加工、运输物流业、工业观光等，极大地解决了当地的富裕劳动力就业问题，推进了当地城镇化进程。
    3、加快农村公路发展是全面建设小康社会的必然选择。实现全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务在农村。中央反复强调，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化，只有大力发展农村经济，才能扩大就业面，有效地解决城市和农村再就业的困难；才能开拓广大的农村市场，有效地扩大内需，拉动国民经济发展，保持一定的经济发展速度；才能提高广大人民群众的生活水平，有效地保障安定团结的政治局面和社会的稳定。大力发展农村经济是我国全面实现小康目标的战略举措和关键所在。
加快发展农村公路是促进广大农村地区经济发展的必要条件和有效手段。当前，广大农村地区，特别是少数民族地区、革命老区、边疆地区和贫困地区，交通基础设施滞后仍然是制约社会经济发展的突出矛盾。农村公路作为农业和农村经济发展的基础设施，在农业和农村经济发展中占有十分重要的地位，因此，落实全面建设小康社会的战略部署，必须采取有力措施，更好地改善农村生产和生活的基础设施条件，加快推进农村公路建设，促进农村经济结构的调整，加快城镇化进程，增加农民收入。
    二、未来农村公路发展面临的挑战
    1、建设任务艰巨。农村公路经过多年的发展已取得了长足的进步，对沟通城乡交流、增加农民收入、壮大县域经济起到了至关重要的作用。但目前“通达、通畅”问题并未得到根本解决，仍有大量乡（镇）、行政村未通公路或油路（水泥路），“通达、通畅”建设任务非常艰巨。随着我国农村经济经济的快速发展和群众生活质量的日益提高，人们对农村公路的数量、质量的要求也将不断提高，不仅要求农村公路能够“通达”，而且要求实现“通畅”、“便捷”，因此，农村公路建设不仅面临着“通达工程”和“通畅工程”建设任务的压力，还将面临着进一步提高农村公路路网密度和技术等级，实现现代化的压力。
    2、资金供需矛盾突出。我国农村公路目前正处于快速发展的时期，发展资金需求大幅度增加，而目前的拖拉机等“五小”养路费远不能满足实际发展需要，且面临逐步萎缩的趋势，资金供需矛盾十分突出，严重制约着农村公路稳定、快速的发展。
    3、资金筹措难度增加。农村税费改革是党中央、国务院为解决“三农”问题、深化农村改革、促进农村经济发展的重大举措，具有重要的政治意义和经济意义。但由于现阶段农村经济发展水平整体还较为落后、县乡财政收入困难、配套政策不完善、“一事一议”制度实施困难，随着税费改革后农村公路原有的发展资金筹措渠道如民工建勤、群众集资等的逐步取消，农村公路的资金筹措将更加困难，现有的资金筹措方式无法适应税费改革后农村公路发展的需要。
    4、养护能力与需求矛盾突出。随着农村公路建设进程的不断加快，农村公路里程迅速增加，需要养护的里程数量激增，养护资金投入更显不足，农村公路养护需求与养护能力之间的矛盾愈加突出。农村公路技术等级及路面状况的不断提升，对农村公路的养护要求也大为提高，原有的群众性、非专业养护模式已不适应新时期农村公路的发展需求，迫切要求建立专业化、规范化的养护机制。建设是发展，养护管理也是发展，曾培炎副总理对加强农村公路建设的批示中明确要求“必须考虑和建立农村公路的维护保养和管理的机制”，逐步完善现有的养护体制和模式，缓解农村公路快速发展造成的养护能力和养护需求间的突出矛盾，建立健全、完善、长效的农村公路管养机制是新时期农村公路发展的迫切要求，也是今后农村公路走上健康、有序发展道路的关键因素之一。
    三、加快农村公路发展的有关政策建议
    1、按照分级管理、分层负责的原则，明确和落实农村公路建设管理养护职责。《公路法》将公路按照行政等级划分为国道、县道、乡道和专用道路。农村公路包括县道和乡道，是连接县城、乡（镇）、行政村及农林牧副渔生产基地、资源开发区、厂矿企业、学校、集贸市场等农村政治经济中心、交通集散地，为广大农村地区经济社会发展和人民群众生产生活出行服务，主要供机动车辆行驶并达到一定技术标准的公路。具体地说，县道是具有全县（旗、县级市）政治、经济意义，连接县城和县内主要乡（镇）、主要商品生产的集散地的公路以及不属于国、省道的县际间的公路。乡道是指主要为乡（镇）村经济、文化、行政服务的公路，以及不属于县道以上公路的乡（镇）与乡（镇）及乡（镇）与外部联络的公路。然而，随着农村社会经济的不断发展，连接村与村之间的乡村公路不断增加，对这些道路不少地方称之为村道，但从其功能和作用看，由于这些公路承担着农村地区农民生产和生活中所产生的大量客货交通流量，并且有一定的技术标准，在整个“公路网”中起着“毛细血管”的作用，所以从根本上说，它属于乡道的范畴，也属于农村公路。因此从实际的意义上看，农村公路中的乡道实际包括两部分，一小部分为已纳入统计口径的乡道，和一大部分为未纳入统计口径的村道，这些村道直接为农村居民生产、生活服务，连接建制村和居民点，规模巨大，据不完全统计，我国目前约有村道120万公里，陕西省约有7万公里。《公路法》对农村公路中的县道、乡道的规划、建设、养护和管理赋予了明确的职责主体，例如，《公路法》规定，“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作……”，“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作”，“县道规划由县级人民政府交通主管部门会同同级有关部门编制，经本级人民政府审定后，报上一级人民政府批准”，“乡道规划由县级人民政府交通主管部门协助乡、民族乡、镇人民政府编制，报县级人民政府批准。”等等。但是，由于包括村道在内的乡道规模很大，农村税费改革特别是很多地方取消农业税后，乡（镇）级财政显得更加捉襟见肘，再加上很多地方的乡（镇）政府就没有公路管理的机构和人员，根本无法承担乡道和村道的建设、养护和管理的任务，因此建议，在明确乡道供给主体仍是各级乡政府不变的情况下，把乡道的建设、养护、管理的职责划分为两大部分，乡政府主要负责现有乡道和通村公路的建设、管理和养护，而把村道的建设、养护和管理交给村民委员会，由村民委员会负责建设、管理和养护，并由国家、省、市、县各级政府在建设和养护上采取资金补助的形式给予必要的扶持，这样不仅明确了乡道和村道的建设、养护、管理主体，落实了分层负责的原则，充分调动乡政府和村民委员会及群众的积极性，并可有效地解决村道建设中的土地纠纷，加快乡道和村道的建设步伐。
    2、明确各级政府的责任和义务，积极协调相关部门，共同推进农村公路建设。农村公路建设涉及面广、涉及部门多，建设过程中各地要积极协调交通、计划、财政、土地、林业、税务等有关政府部门，各部门间密切配合，协调行动，共同推进农村公路建设发展。中央政府主要发挥引导作用，重点扶持中西部地区、贫困地区的农村公路建设。国家发改委和交通部要加强规划指导，部署全国农村公路建设发展，加强协调和管理，进一步加大国债和车购税对农村公路投入力度，组织和推动地方加快农村公路建设发展。省级政府对农村公路建设要发挥主导作用，协调有关部门，组织交通部门，根据国家农村公路建设发展规划和有关政策要求，确定本省（自治区、直辖市）农村公路发展目标、重点、建设计划和技术政策，加大财政和交通专项资金对农村公路的投入力度，调动基层政府的积极性，加强技术培训和指导，组织和推动各地、市加快农村公路建设发展。市级政府对农村公路建设中的县道要发挥主体作用，协调有关部门，组织交通部门，根据省（自治区、直辖市）农村公路建设发展规划、建设计划和有关政策要求，确定本市（地区、盟）农村公路建设计划，加大财政、交通专项资金投入，筹集农村公路建设资金，加强农村公路前期工作管理，负责县道的建设实施，组织和推动各县（县级市、旗）加快农村公路建设发展。县（县级市、旗）政府对乡村公路建设要发挥主体作用，对县道建设要发挥辅助作用，协调有关部门，组织交通部门，根据市（区、市）农村公路建设发展规划、建设计划和有关政策要求，确定本县（县级市、旗）农村公路建设计划，加大财政、交通专项资金投入，筹集农村公路建设资金，加强农村公路前期工作，负责乡道建设及资金筹集，组织并推动各乡镇加快农村公路建设发展。乡（镇）政府和村民委员会对通村公路及乡村公路建设要发挥主体作用，对乡道建设要发挥辅助作用，根据县（县级市、旗）农村公路建设发展规划、建设计划和有关政策要求，确定本乡（镇）农村公路建设计划，筹集行政村公路建设资金，组织并推动各行政村加快村道建设发展。
    3、改革和完善农村公路投资体制，逐步建立稳定的农村公路投资新体制。应改革和完善现有的农村公路投资体制，将干线公路和农村公路相结合，统筹考虑，加大农村公路建设和养护资金投入。逐步形成公共财政框架下，中央政府引导、地方政府为主、农村社区为辅、社会各界共同参与的农村公路投资新体制。国家应从公路建设基金中安排更多的资金用于农村公路的建设。继续利用“以工代赈”资金和扶贫资金，加大贫困地区农村公路建设的力度。努力争取利用国际金融组织优惠贷款，扶持农村公路建设。各级政府加大对农村公路的财政投入，并视财政收入情况逐年增加对农村公路的投入。加大汽车养路费对农村公路改建和养护的支出。规范拖拉机养路费的征收，加大征收力度，健全法规制度。鼓励、吸引企业等社会力量投资农村公路。积极探索市场化运作，利用冠名权、绿化权、路边资源开发权等筹集资金，鼓励企业和个人捐赠。积极推行“以路养路”政策，将干线公路缴纳的重点公路工程营业税及收费公路营业税等用于农村公路发展。
    4、加强对农村公路建设的质量管理，努力探索农村公路建设的新模式。农村公路建设要以规划为指导，各地要统筹考虑“通达工程”、“通畅工程”和交通扶贫建设的要求，结合当地全面建设小康社会的新形势，在原规划的基础上，对原规划进行必要的调整，以确保农村公路有序协调发展。加强农村公路建设计划管理，编制计划以规划为依据，突出建设重点，确保规划总体目标和阶段性目标的实现；明确审批程序、加强前期工作管理，切实做好建设项目的前期工作。对于重要农村公路项目，可编制简化的工可报告，进行一阶段施工图设计；可行性研究报告、一阶段施工图设计要由有资质的设计单位承担。一般农村公路项目，可进行简易设计，由县级交通、公路部门组织有资格的技术人员承担。在资金使用上，为充分发挥农村公路建设资金的投入效果，地方财政、以工代赈、扶贫等农村公路建设资金，不论来源渠道，均应由交通部门统筹安排使用。同时，要加强对农村公路建设资金的监管和审计，专款专用，任何单位和个人不得截留、挤占或挪用。同时，要加强对农村公路建设的质量管理，积极探索和建立符合农村公路特点的监理制度和质量追究制，提高农村公路的工程质量。对验收合格的项目要明确养护管理部门，并及时接管。另外，要努力探索不同经济条件、不同自然条件下的建设模式，全面总结设计、工程管理、质量监督等方面的成套经验，并及时推广应用。
    5、改革农村公路养护管理机制，构建起较为完善的农村公路养护管理体系。随着农村公路发展规模的扩大和等级质量的提高，对公路养护提出了更高的要求，加强公路养护，巩固建设成果，提高公路服务水平，日益成为农村公路全面协调发展的重要任务。要坚持建、养、管协调发展的方针。从建设的角度，有条件的地区要根据农村公路特点提高路面、路基和构造物的标准，通过增加一次性投入，减少养护压力和养护费用，充分发挥投资的总体效益；从养护的角度，对建成的农村公路要加强养护，确保农村公路畅通，保障农村公路建设的投资效果；从管理的角度，对建成的农村公路各地要及时接管，统一管理，统一养护。要改革农村公路管理体制，逐步建立新的管养机制。明确各级政府对农村公路的事权，改革现行农村公路行政管理体制，调整各级政府农村公路管养职能，把农村公路纳入各级政府交通行业管理之中；改革养护管理机制，分离管理机构和养护队伍，实行养护工程市场化；制订科学规范的公路养护标准和养护定额。应积极推行和完善多种形式的养护承包责任制。建立和健全专业养护和群众养护相结合，常年养护和季节性养护相结合的养护制度，积极推行和完善多种形式的养护承包责任制。对交通量大、次高级以上路面的农村公路，要采用专业养护队伍和机械化手段进行养护；对交通量小、低级路面的农村公路，可以聘用农民代表工或承包给沿线民工养护。鼓励各地积极探索和建立符合农村公路特点的养护新机制。另外，要改革养路费使用管理机制，建立稳定的农村公路养护资金来源。车辆养路费必须首先保证公路的养护支出，各级交通主管部门在安排年度预算时要优先考虑农村公路养护资金，其次再考虑公路建设。为保证农村公路的养护资金，建议养路费应不再缴纳水利建设基金。
    6、加快农村公路的技术创新。农村公路技术标准的采用，应结合沿线地形地质条件、经济发展水平、交通运输需求等因素综合研究确定，在满足使用功能、确保质量安全的前提下，因地制宜、灵活选择技术标准。综合考虑当地的经济发展水平、交通需求特点、建筑材料来源以及项目资金落实情况，结合农村公路的自身特点，因地制宜、实事求是，合理制定建设方案，努力避免“一刀切”、“贪大求全”、“急功近利”，避免片面追求“黑色化” 和数量发展造成的路面、基层和结构物标准偏低，降低养护费用，确保公路畅通。在线位选择方面，农村公路建设应充分利用老路资源，尽可能地少占用有限耕地资源，并尽量避免大改大调或大填大挖，防止引起路面坍塌等地质病害，保护当地生态环境。在路面结构形式方面，一般要求铺筑高级或次高级路面，交通量大的路段可以采用沥青混凝土或水泥混凝土路面。有条件的地区，提倡加大一次性投入，采用水泥路面，减轻使用期的养护压力，延长农村公路的使用寿命。要重视对桥涵、排水防护工程和安全设施的设计和建设工作。加强桥涵建设，保证公路畅通；增设必要的排水和防护工程，保证路基、路面处于良好使用状态；设置必要的安全设施，保证行车安全。另外，要加强农村公路的路面结构、材料、施工工艺等研究，开发适合农村公路养护作业特点的小型养护机具；加强农村公路技术队伍建设，注重基层人才培养，充实农村公路建设、管理、养护的专业技术力量。牢固树立环境保护意识，在农村公路的路线选择、建设养护的取土用料等方面，尽量避免破坏生态环境，重视和加强公路绿化、美化工作，实现与自然界的和谐统一。
    作者系中央赴陕博士服务团渭南市挂职干部